ARTYKUŁY TEMATYCZNE #4: Partycypacja społeczna w zarządzaniu przestrzenią

Stopień udziału społeczeństwa w planowaniu przestrzennym zwiększa się z dnia na dzień. Oprócz obowiązkowych ustaleń dotyczących partycypacji określonych w prawie, zarówno urzędy jednostek samorządu terytorialnego, jak i prywatni inwestorzy czy biura projektowe organizują spotkania w celu skonsultowania propozycji z mieszkańcami. Można powiedzieć, że partycypacja stała się „modna”. Obecnie idea partycypacji jest promowana, bardziej słychać jej zwolenników niż zagorzałych przeciwników. W Krajowej Polityce Miejskiej również zwraca się uwagę na potrzeby partycypacji: „Wysokiej jakości planowanie przestrzeni miast w obecnych uwarunkowaniach prawnych jest możliwe, choć niełatwe. Wymaga odważnej i konsekwentnej polityki przestrzennej miasta, prowadzonej w stałej konsultacji z mieszkańcami i właścicielami nieruchomości.” Mam nadzieję, że artykuł zachęci Was do głębszych poszukiwań i sformułowania własnego zdania na ten temat 🙂

Pojęcie partycypacji

Termin partycypacja oznacza udział obywateli w zarządzaniu sprawami społeczności, której są członkami. Niewątpliwie pojęcie to łączy się z systemem demokratycznym. „(…) zróżnicowany zbiór niezależnych od siebie pojedynczych osób może, dzięki różnorodności, niezależności, swobodzie i wolności opinii oraz zapewnieniu mechanizmu podjęcia decyzji na podstawie tej kolektywnej wiedzy – wybrać lepsze rozstrzygnięcie sytuacji problemowej niż ekspert z danej dziedziny, z tej prostej przyczyny, że ekspert ma mniejszą porcję informacji i mniejszą zdolność ich agregacji w stosunku do wielojednostkowego zbioru osób”[1]. Nie można zapominać jednak o wiedzy specjalistycznej urbanistów, architektów a także urzędników (np. dotyczącej możliwości prawnych i finansowych). Jedną z najsłynniejszych koncepcji z opisywanej dziedziny jest tzw. drabina partycypacji Sherry Arnstein (na rysunku obok). Wyższe stopnie drabiny oznaczają większy udział społeczeństwa. Dwa najniższe stopnie (Manipulacja i Terapia) oznaczają brak partycypacji. Decyzyjność leży wyłącznie po stronie władz, które mogą edukować czy „leczyć” ludzi, tak by przekonali się do pomysłów „góry”. Trzy kolejne stopnie (Informowanie, Konsultacje, Ugłaskiwanie – udzielanie porad przez społeczeństwo) noszą nazwę tokenizmu, czyli symbolicznego włączania do rozmów grup niżej sytuowanych w procesie negocjacyjnym. Mają oni możliwość wypowiedzenia się, bycia wysłuchanym. Decyzja, zarówno ostateczna, jak i wcześniej – dotycząca rozważenia lub nie głosu społeczeństwa, należy do wybranych w demokratycznych wyborach reprezentantów mieszkańców. Trzy ostatnie szczeble to coraz większe rzeczywiste dzielenie się władzą (wg zwolenników) lub przekazywanie jej w ręce mieszkańców (wg przeciwników). Obie strony zgadzają się, że partnerstwo decyzyjne powinno być wspólnym ustalaniem zasad i rozwiązywaniem problemów, a nie dystrybuowaniem władzy. Zapisy Krajowej Polityki Miejskiej podkreślają również, że wydłużenie procesów tworzenia dokumentów przez zastosowanie partycypacji społecznej rekompensowane będzie przez szybsze i efektywniejsze realizowanie przedsięwzięć. Wyjątkowość przestrzeni leży w jej wyczerpywalności, dlatego tak często staje się zarzewiem konfliktów.

Konsultacje wymagane prawem

Konsultacje z mieszkańcami na poziomie gminy wprowadziła nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym z 2 lutego 1996 r. Konsultacje społeczne są obligatoryjne w przypadkach przewidzianych w ustawie (przy procesie tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia gmin, ustalania i zmianie ich granic, nazw i siedzib ich władz przed wydaniem rozporządzenia Rady Ministrów oraz przed podjęciem przez radę uchwały o utworzeniu jednostki pomocniczej – np. sołectwa lub dzielnicy), natomiast fakultatywność obowiązuje „inne sprawy ważne dla gminy” bez ich zdefiniowania. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z nielicznych, która tak szczegółowo określa sposób przeprowadzania konsultacji społecznych. Z reguły zasady i tryb przeprowadzania konsultacji każda gmina określa samodzielnie w uchwale. Wyjątkowość konsultacji przy procesach planowania przestrzennego wynika również z braku obostrzeń dotyczących osób uczestniczących. Swoją opinię może wyrazić każdy. W innych przypadkach w konsultacjach społecznych w gminach uprawnionymi do zabrania głosu są wyłącznie mieszkańcy.

Przy sporządzaniu studium, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub planu zagospodarowania województwa można wyróżnić 3 sposoby konsultowania:

• składanie wniosków, które po rozpatrzeniu w sposób pozytywny lub negatywny władze przekazują projektantom w celu włączenia propozycji do projektu
  
• dyskusja publiczna zorganizowana podczas wyłożenia projektu planu (lub studium) do publicznego wglądu
• składanie uwag do projektu studium w terminie nie krótszym niż 21 (studium) lub 14 (mpzp) dni od dnia zakończenia wyłożenia.

Projekty studium metropolitalnego, audytu krajobrazowego czy uchwały zawierającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń również objęte są prawnie konsultacjami społecznymi.

Dyskusja publiczna wydaje się najbardziej konsultacyjną metodą spośród wymienionych, a zarazem najmniej szczegółowo określoną w przepisach. Zakłada duży stopień interakcji między przybyłymi, władzą i projektantami. W odróżnieniu od wniosków i uwag kwestie poruszane w toku dyskusji publicznej nie są natomiast obligatoryjne do rozpatrzenia, co zaburza standardy partycypacji publicznej. Ustawa nie określa jak mają być wykorzystane wnioski z dyskusji zapisane w wymaganym protokole. Specjaliści uważają także, iż w dyskusji udział powinien brać profesjonalny moderator oraz że dyskusja powinna zostać przesunięta na moment składania wniosków, a więc służyć projektantom jako analiza wstępna.

Konsultacje fakultatywne

Coraz częściej konsultacje dotyczące przestrzeni wykraczają poza ramy obowiązkowych przybierając różną formę i stopień partycypacji. Bazą, podstawą konsultacji staje się konflikt przestrzenny, a raczej jego zwalczenie. Przy przeprowadzaniu konsultacji często współpracują, zarówno po stronie organizatorów jak i uczestników, organizacje pozarządowe. Ideowo konsultacje są otwarte dla wszystkich. Do udziału zachęcać może bardziej nieformalny charakter niż dyskusji w urzędzie. Z uwagi na stopień lokalności terenu czy nagłośnienia problemu w działaniach partycypacyjnych weźmie udział garstka osób lub chętnych może być tak dużo, że trzeba będzie wybrać jedynie reprezentację do ścisłych ustaleń ze strony mieszkańców. Ważny jest dobór reprezentantów grup na podstawie interesów i potrzeb jakie żywią do danej przestrzeni, a nie na podstawie cech społeczno – demograficznych. Przykładowo podział powinien zaistnieć na osoby, które w parku wolą wypoczynek bierny, cichy, np. z książką na ławce (zarówno młodzi jak i seniorzy) oraz tych, którzy pragną tras rowerowych i rolkowych (zarówno właściciele najnowszych modeli modnych holenderek jak i posiadacze trzydziestoletnich składaków). W pracach nad wytycznymi do mpzp pl. Narutowicza uczestnicy zostali podzieleni na reprezentantów pobliskich instytucji oraz „głośnych” (często zabierających głos zwłaszcza w mediach społecznościowych na temat ów terenu) i „cichych” (nieudzielających się w mediach, natomiast bardzo często korzystających z placu). Z kolei przy warsztatach „Przyszłości osiedla Jazdów” z uwagi na unikalność problemu i terenu w skali miasta, wyodrębnieni zostali obecni gospodarze terenu Osiedla Jazdów (mieszkańcy i instytucje); instytucje sąsiedzkie w stosunku do terenu; odbiorcy działań obecnych gospodarzy terenu osiedla Jazdów (głównie działań NGO’sów); mieszkańcy Warszawy, którzy nie są zaangażowani w sprawy terenu Osiedla Jazdów; eksperci (głównie urbaniści i architekci) oraz wizjonerzy (osoby, które w ankiecie typującej reprezentację w pytaniu o propozycje dla terenu wpisali swoje futurystyczne pomysły). W celu pogłębionych prac każda z grup wybrała swoich przedstawicieli, którzy to pracowali już w grupie mieszanej reprezentującej wszystkich uczestników. Pozostaje również pytanie o równouprawnienie reprezentantów. Może ten konkretny skwer powinien być dedykowany matkom wychodzącym z wózkiem, a nie młodzieży pragnącej skateparku? Poprzez różne metody warsztatowe uczestnicy zastanawiają się nad wadami i zaletami konkretnych rozwiązań oraz wysuwają własne propozycje.

W Warszawie potrzeba wypracowania modelu współpracy miedzy władzami dzielnicy i mieszkańcami w kwestii zagospodarowania przestrzennego zaowocowała Ochockim Modelem Dialogu Obywatelskiego (OMDO). Poza dzielnicą OMDO prowadził Zespół ds. Konsultacji Społecznych Polskiego Towarzystwa Socjologicznego, a finansowany był przez Fundację im. Batorego oraz Centrum Komunikacji Społecznej UM st. Warszawy. Na podstawie badań konsultacji na różnych terenach w dzielnicy opracowano techniki i metody partycypacji. Poza tym w ramach konsultacji w Warszawie przeprowadzono m.in. wspomniane warsztaty na Jazdowie związane z planami wyburzenia domków fińskich. Na Starym Mieście konsultacje dotyczyły wymiany nawierzchni, oświetlenia i wzoru posadzek urbanistycznych – np. pojawiła się propozycja by zamiast dotychczasowego wyglądu pl. Zamkowego, obrazującego w posadzce granice zamkowego dziedzińca kuchennego, układ kostki przypominał drzewo. Na Bemowie władze razem z mieszkańcami zastanawiały się nad rozwiązaniem problemu parkowania wzdłuż ul. Człuchowskiej. Konsultacje na Bielanach dotyczyły rozwoju komunikacji rowerowej, na Pradze Północ modernizacji ul. Kawęczyńskiej, w Wawrze zagospodarowania terenu przyszłego Centrum Sportu a w Wesołej zagospodarowania trzech skwerów.

Praktycznie ciągle słyszy się w Warszawie o planach przeprowadzenia lub trwania już jakiś konsultacji społecznych, często dotyczących zmian w przestrzeni. Wydaje się, że ludzie zaczęli dostrzegać, że przestrzeń jest dobrem wspólnym, a także że mają wpływ na jej kształt. Należy jednak ciągle mieć zakodowane, by partycypacja nakierowana była na faktyczne rozwiązywanie problemów i by jej rezultaty były wykorzystywane przez rady gmin, a nie stawała się narzędziem walki o władzę, nieważne czy ze strony władz samorządowych prowadzących ją w celach wyborczych i pragnących ją „odbębnić”, czy ze strony mieszkańców. Partycypacja powinna pozostać współdziałaniem.

[1] K. Kurczewska, E-partycypacja społeczności lokalnych w planowaniu zagospodarowania przestrzennego [w:] red. I. Niżnik – Dobosz, Przestrzeń i nieruchomość jako przedmiot prawa administracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, Lexis Nexis Warszawa 2011